Dom i sagen om kompensation til PostNord

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S er en brancheorganisation for danske selskaber, der driver virksomhed på nationalt og internationalt plan på markedet for vejtransporttjenester af varer og markedet for logistiske tjenester. Danske Fragtmænd A/S er et dansk selskab, der navnlig driver virksomhed på det danske marked for vejtransporttjenester af varer og omdeling af pakker.

Postloven af 2010 udpegede Post Danmark A/S til at være befordringspligtig postvirksomhed i Danmark. Post Danmark er helejet af PostNord AB, af hvis selskabskapital 40% ejes af Kongeriget Danmark og 60% af Kongeriget Sverige, mens stemmerettighederne i bestyrelsen er fordelt med 50% til begge de aktiehavende stater.

Ifølge tilladelsen til at udøve postbefordring skal en sådan tjeneste sikres både nationalt og internationalt og foretages minimum fem hverdage om ugen. Den omfatter følgende tjenesteydelser:

• indsamling, sortering, transport og omdeling af adresserede breve, adresserede tidsskrifter (dag-, uge- og månedsblade) og adresserede forsendelser (kataloger og brochurer) på op til 2 kg
• indsamling, sortering, transport og omdeling af pakker på op til 20 kg med levering til døren eller i en pakkeautomat, pakkeforsendelser mellem erhvervsmæssige kunder, der ikke er dækket af en omdelingsaftale, og som ikke indgår i den befordringspligtige ydelse
• tjenesteydelser vedrørende rekommanderede forsendelser og forsendelser med angiven værdi
• en gratis posttjeneste for blinde, for forsendelser op til 7 kg.

Fra begyndelsen af 00’erne medførte den generelle anvendelse af elektroniske forsendelser færre brevforsendelser i et sådant omfang, at Post Danmarks omsætning i det væsentligste af denne grund faldt med 38% fra 2009 til 2016. I denne forbindelse gennemførte PostNord den 23. februar 2017 en kapitaltilførsel til fordel for Post Danmark på 1 mia. danske kroner (DKK) (ca. 134 mio. EUR).

Under hensyn til følgerne af digitaliseringen af brevvekslingerne indgik Danmark og Sverige den 20. oktober 2017 endvidere en aftale om ændring af Post Danmarks produktionsmodel.

Gennemførelsen af Post Danmarks nye produktionsmodel skulle foretages ved tre særskilte foranstaltninger, nemlig:

• en kompensation for opfyldelse af befordringspligten i Danmark, som de danske myndigheder udbetalte til Post Danmark gennem PostNord, hvis størrelse var knyttet til finansieringen af en del af de særlige afskedigelsesgodtgørelser til tidligere tjenestemænd i Post Danmark
• en kapitaltilførsel på 667 mio. SEK (ca. 65 mio. EUR) fra Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige til Post Danmark
• et internt bidrag fra PostNord til Post Danmark på ca. 2,3 mia. DKK (ca. 309 mio. EUR).

Den 3. november 2017 indgav de danske myndigheder en forhåndsanmeldelse af den første af disse tre foranstaltninger til Europa-Kommissionen, dvs. tildelingen af en kompensation på 1,533 mia. SEK til Post Danmark gennem PostNord til opfyldelse af postbefordringspligten i Danmark i perioden 2017-2019, idet dette beløb var knyttet til finansieringen af de afskedigelsesomkostninger, der er beskrevet i præmis 9 ovenfor.

Den 27. november 2017 indgav ITD en klage til Kommissionen, hvorved det anførtes, at de danske og svenske myndigheder med forskellige tidligere og fremtidige foranstaltninger havde indrømmet eller ville indrømme Post Danmark ulovlig statsstøtte.

Den 28. maj 2018 vedtog Kommissionen med afgørelse C(2018) 3169 final vedrørende statsstøtte SA.47707 (2018/N) – Statens kompensation til PostNord for opfyldelse af postbefordringspligten – Danmark følgende:

- at anse den anmeldte støtteforanstaltning til kompensation for befordringspligten for perioden 2017-2019 for forenelig med det indre marked og ikke at gøre indsigelser mod denne foranstaltning.

- at forskellige støtteforanstaltninger, herunder en momsfritagelse og kapitaltilførslen af 23. februar 2017, ikke udgør statsstøtte.

ITD og Danske Fragtmænd har indbragt Kommissionens afgørelse for Retten. De gør gældende, at Kommissionen undlod at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, som er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF, til trods for de alvorlige vanskeligheder ved bedømmelsen af den omhandlede kompensation og de øvrige foranstaltninger, som er anført i ITD’s klage.

Momsfritagelsen

Sagsøgerne har anfægtet den konklusion, hvorved Kommissionen fastslog, at momsfritagelsen for de varetransporttjenester, som Post Danmark udførte i forbindelse med transaktioner indgået mellem en postordrevirksomhed og en slutkunde (»den omhandlede administrative praksis«), ikke udgjorde statsstøtte, eftersom den kunne tilskrives momsdirektivets artikel 132, stk. 1, litra a), og ikke den danske stat. Sagsøgerne har i denne henseende gjort gældende, at Kommissionens undersøgelse var utilstrækkelig eller ufuldstændig og derfor rejste alvorlige vanskeligheder.

Retten fastslår, at det ikke kan udelukkes, at de danske skatte- og afgiftsmyndigheder ved med den omhandlede administrative praksis at tillade, at de transportomkostninger, som postordrevirksomhederne fakturerede over for deres slutkunder, blev sidestillet med tilbagebetaling af de udgifter, som disse virksomheder havde afholdt i de sidstnævntes navn og for deres regning, ikke blot gentog et klart og præcist krav, der var pålagt ved EU-retten, men snarere udøvede sin skønsmargen i forbindelse med gennemførelsen af et direktiv. En sådan omstændighed kan godtgøre, at denne foranstaltning kan tilregnes den danske stat og ikke Unionen.

Postordrevirksomhederne fik i medfør af den omhandlede administrative praksis tilladelse til at overføre den momsfritagelse på transporttjenesterne leveret af Post Danmark, som disse virksomheder havde været begunstiget af i medfør af momsdirektivet til deres slutkunder. Som sagsøgerne med føje har anført, ville postordrevirksomhederne uden den omhandlede administrative praksis have haft pligt til at opkræve moms af de transportomkostninger, som de fakturerede over for deres slutkunder, uanset hvilken virksomhed der varetog en sådan transport. I et sådant tilfælde ville postordrevirksomhederne således ikke have haft incitamenter til at anmode om Post Danmarks tjenesteydelser, hvorfor sidstnævnte ikke ville have været begunstiget af en forøgelse af efterspørgslen.

Henset til det ovenstående kunne Kommissionen ikke udelukke, at der forelå alvorlige vanskeligheder hvad angår spørgsmålet om tilregnelse til den danske stat af virkningerne af den omhandlede administrative praksis for efterspørgslen til fordel for Post Danmark ved at begrænse sig til at nævne den momsfritagelse for tjenesteydelser, der leveres af det offentlige postvæsen, og som er fastsat i momsdirektivet, om hvilken fritagelse det i øvrigt er blevet fastslået, at den ikke kunne finde anvendelse på varetransportomkostninger, når en postordrevirksomhed opkræver disse omkostninger fra sine slutkunder. Herved undlod Kommissionen med henblik på undersøgelsen af, om virkningerne af den omhandlede administrative praksis kunne tilregnes Unionen eller den danske stat, at undersøge forbindelserne mellem denne praksis og den regel, der er fastsat i momsdirektivet, som danner grundlag for nævnte praksis. På samme måde undlod Kommissionen at tage hensyn til, at de danske skatte- og afgiftsmyndigheder ophævede den nævnte praksis med den begrundelse, at den ikke havde hjemmel i EU-retten, selv om ITD havde nævnt denne ophævelse i sin klage.

Retten fastslår derfor, at Kommissionen ikke foretog en fuldstændig og tilstrækkelig undersøgelse af, om den forøgelse af efterspørgslen, som Post Danmark indirekte blev begunstiget af i medfør af den omhandlede administrative praksis, kunne tilregnes den danske stat.

Sagsøgerne gives derfor medhold i den del af søgsmålet, som det er rettet mod den del af den anfægtede afgørelse, hvori Kommissionen uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, der foreskrives i artikel 108, stk. 2, TEUF, konkluderede, at den omhandlede administrative praksis ikke kunne tilregnes den danske stat, og at en sådan praksis derfor ikke udgjorde Statsstøtte.

Kapitaltilførslen af 23. februar 2017

Sagsøgerne har gjort gældende, at konklusionen om, at kapitaltilførslen af 23. februar 2017 ikke udgør statsstøtte, viser, at Kommissionens undersøgelse af denne foranstaltning er utilstrækkelig og ufuldstændig. Sagsøgerne anfægter Kommissionens konklusion om, at kapitaltilførslen af 23. februar 2017 ikke kunne tilregnes den danske stat.

Retten bemærker hertil, at Kommissionen, eftersom den havde fastslået, at PostNord var en virksomhed, på hvilken den danske og svenske stat kunne udøve en dominerende indflydelse, ikke kunne nøjes med at konstatere, at den ikke kunne formode, at kapitaltilførslen af 23. februar 2017 kunne tilregnes staten. Det tilkom Kommissionen på grundlag af de indicier, som den kunne udlede af de oplysninger, som den kunne råde over, i givet fald konkret at afgøre, om det var sandsynligt eller ej, at kapitaltilførslen af 23. februar 2017 kunne tilregnes den danske og svenske stat.

Det følger heraf, at Kommissionen ved blot at konstatere, at PostNord er en offentlig virksomhed, foretog en utilstrækkelig analyse af statens involvering i vedtagelsen af den omtvistede foranstaltning. En sådan tilgang udelukker nemlig, at kapitaltilførslen af 23. februar 2017 kunne tilregnes staten med den begrundelse alene, at PostNord var oprettet som en kommerciel virksomhed, hvilket er i strid med de principper, som Domstolen har opstillet. Henset til dette fastslår Retten, at sagsøgerne med føje har gjort gældende, at Kommissionen ikke foretog en fuldstændig og tilstrækkelig undersøgelse af, om kapitaltilførslen af 23. februar 2017 kunne tilregnes den danske og svenske stat.

Konklusion

Retten annullerer derfor Kommissionens afgørelse C(2018) 3169 final af 28. maj 2018 om statsstøtte SA.47707 (2018/N) – Statens kompensation til PostNord for opfyldelse af postbefordringspligten – Danmark, for så vidt som det efter den foreløbige undersøgelse heri blev fastslået, at den fritagelse for moms, der blev indført ved de danske skatte- og afgiftsmyndigheders administrative praksis, og PostNord AB’s kapitaltilførsel af 23. februar 2017 på 1 mia. danske kroner til Post Danmark A/S ikke udgjorde statsstøtte.

Retten afviser de øvrige argumenter, som sagsøgerne har fremsat.

Baggrund:

Den 28. maj 2018 vedtog Kommissionen afgørelse C(2018) 3169 endelig i statsstøttesag SA.47707 (2018/N) – Statslig kompensation til PostNord for opfyldelse af postbefordringspligten – Danmark. Kommissionen fandt, at kompensationen var forenelig med det indre marked.

ITD og Danske Fragtmænd A/S har nedlagt krav om, at Retten skal annullere Kommissionens afgørelse, idet Kommissionen ikke har indledt den formelle undersøgelsesprocedure, som traktaten foreskriver, trods for de alvorlige vanskeligheder ved bedømmelsen af de omhandlede foranstaltninger. Dette anbringende er støttet på to rækker af argumenter vedrørende varigheden af og omstændighederne omkring den indledende undersøgelsesprocedure samt den anfægtede afgørelses indhold.

Hvad angår den anfægtede afgørelses indhold har sagsøgerne navnlig gjort gældende, at:

(i) kompensationen for postbefordringspligten er ikke forenelig med det indre marked

(ii) statsgarantierne udgør ikke eksisterende støtte

(iii) momsfritagelsen kan tilregnes staten

(iv) fejlallokeringen af omkostninger involverer en overførsel af statsmidler og kan tilregnes staten

(v) kapitalindsprøjtningen af 23. februar 2017 kan tilregnes staten og giver PostNord en økonomisk fordel