Forslag til afgørelse i den danske sag C-89/18 A om familiesammenføring m.m.

Ægteparret fik fire børn, som blev født i Tyrkiet, inden A og B blev skilt den 24. juni 1998. Den 7. januar 1999 giftede B sig med en tysk statsborger, der var bosiddende i Danmark. B fik i sin egenskab af ægtefælle til en unionsborger opholdstilladelse i Danmark med virkning fra den 6. juli 1999. I 2006 fik han tidsubegrænset opholdstilladelse. De fire børn af ægteskabet mellem A og B fik ligeledes opholdstilladelse i Danmark i medfør af familiesammenføringen med B. B og hans ægtefælle med tysk statsborgerskab blev skilt den 25. juni 2009. B giftede sig igen med A i Danmark den 28. august 2009. Den 3. september 2009 indgav A ansøgning om opholdstilladelse i Danmark til Udlændingeservice på grundlag af sit ægteskab med B, om hvem det er ubestridt, at han er arbejdstager. Denne ansøgning blev afslået under henvisning til at A og B ikke opfyldte tilknytningskravet, hvorefter ægtefællernes tilknytning til Danmark skal være større end deres tilknytning til et tredjeland. I afgørelsen blev det efterprøvet, om ægtefællerne A og B havde større tilknytning til Danmark end til Tyrkiet, idet der foretoges en afvejning af B’s tilknytning til Danmark og til hans hjemland og af A’s tilknytning til hendes hjemland. Da der i A’s ansøgning hverken blev henvist til nogen særlig personlig grund eller nogen særlig lægelig omstændighed, som kunne begrunde, at der blev meddelt opholdstilladelse, selv om der ikke forelå nogen tilknytning til Danmark, afslog ministeriet A’s ansøgning og opfordrede hende og hendes to yngste børn til at udøve og fortsætte deres familieliv i Tyrkiet.

Artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 under associeringsaftalen EØF/Tyrkiet forbyder medlemsstaterne at »indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning«. På tidspunktet, hvor afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft, gjaldt der ikke nogen bestemmelse i Danmark, der er sammenlignelig med udlændingelovens nuværende regel om tilknytning.

Østre Landsret, hvor sagen nu verserer, har henvist til den praksis ved Domstolen, hvorefter en ny restriktion som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 er forbudt, »medmindre den er begrundet i et tvingende alment hensyn og er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå formålet«. Det fremgår af begrundelsen for lovforslagene, der indførte tilknytningskravet, at formålet med tilknytningskravet er vellykket integration. Ifølge Østre Landsret har Domstolen allerede fastslået, at et sådant formål kan udgøre et tvingende alment hensyn. Landsretten ønsker således oplyst, om kravet om en større tilknytning til Danmark end til hjemlandet er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå det.

I sit forslag til afgørelse i dag anfører generaladvokaten, at det fremgår af den danske lovgivning, at en udlænding over 24 år, som lever i et fast samlivsforhold af længere varighed med en i Danmark fastboende person, som ligeledes er over 24 år, og som har haft tidsubegrænset opholdstilladelse i mere end tre år, kan ansøge om opholdstilladelse. Når referencepersonen ikke har opnået dansk indfødsret, før den pågældende er fyldt 28 år, kan der kun meddeles ægtefællen en sådan opholdstilladelse, hvis ægtefællernes tilknytning til Danmark er større end deres tilknytning til et tredjeland.

Han henviser til, at der i den anfægtede afgørelse blev foretaget en samlet vurdering af A’s og hendes ægtefælles forhold. Der blev lagt til grund, at A er født og opvokset i Tyrkiet, hvor hun ligeledes har gået i skole, at hun og hendes ægtefælle kommunikerer på tyrkisk eller kurdisk, og at A’s sjældne besøg i Danmark ikke har været egnede til at skabe tilknytning til Danmark. Med hensyn til B’s forhold konstateredes det, at han er født og opvokset i Tyrkiet, at han er kommet til Danmark på et sent tidspunkt, idet hans første indrejse fandt sted i 1999, at han før dette tidspunkt har levet sammen med A i Tyrkiet i et længere tidsrum, og at han siden det nævnte tidspunkt har haft hyppige ophold i sit hjemland af en varighed, der kunne være på indtil tre måneder, at han stadig har nære familiemedlemmer (forældrene og to søskende) i Tyrkiet, at fire andre søskende opholder sig i Danmark, at han ganske vist har tilknytning til det danske arbejdsmarked, men at denne i betragtning af karakteren og varigheden af de forskellige arbejder, han har bestridt, eller som han for nærværende bestrider, i Danmark, ikke af en sådan art, at det svækker hans store tilknytning til Tyrkiet, at ægtefællernes situation med hensyn til, at de har været gift tidligere og derpå er blevet skilt og siden gift igen, efter at B har opnået tidsubegrænset opholdstilladelse, med betydelig styrke taler imod, at der foreligger en større tilknytning til Danmark, eftersom det nye ægteskab med den oprindelige ægtefælle viser, at B har bevaret sin tilknytning til A og sit hjemland. Hvad ægteparrets børn angår konstaterede ministeriet, at de alle er født i Tyrkiet, hvor de begyndte deres liv, før de sluttede sig til deres far i Danmark; to er nu myndige; det kan derfor antages, at de har bevaret deres sproglige, kulturelle og familiemæssige bånd til Tyrkiet; eftersom ægteparrets børn allerede levede adskilt fra deres mor, var det ægtefællernes valg at dele familien, således at A kunne vende tilbage til Tyrkiet med sine to yngste børn.

Generaladvokaten fremhæver, at for så vidt angår en national lovgivning om familiesammenføring, der anvendes på et medlem af en tyrkisk arbejdstagers familie, skal de nationale myndigheders vurdering ifølge Domstolens praksis foretages på grundlag af »tilstrækkeligt præcise, objektive og ikke-diskriminerende kriterier, som skal bedømmes konkret, og idet der træffes en begrundet afgørelse, der faktisk kan indbringes for en retsinstans med henblik på at forebygge en administrativ praksis med systematiske afslag«. Det er åbenbart, at de danske myndigheder udførligt begrundede afgørelsen om afslag, således at A har kunnet indbringe den for den forelæggende ret. Han finder imidlertid det store antal kriterier, som medfører, at der opleves en vis uforudsigelighed, problematisk.

Det fremgår efter generaladvokatens opfattelse klart, at ægtepar, der består af to personer med samme nationalitet, såsom A og B, vil have vanskeligere ved at opfylde kravet om større tilknytning til Danmark, eftersom kriterierne vedrørende fødested, barndom og skolegang samt sprogkundskaber og familiemæssige bånd vil være sværere at opfylde, når ægtefællen endnu befinder sig i sit hjemland, hvor han eller hun har tilbragt hele sit liv, hvilket vanskeligt vil kunne opvejes af den tyrkiske arbejdstager selv, hvis han eller hun har forladt hjemlandet som voksen. De danske myndigheder kan heller ikke forvente, at ægtefællen har opholdt sig længe i Danmark og etableret bånd til samfundet dér, da dette netop er formålet med ansøgningen, og da et sådant lovligt ophold hidtil ikke har været muligt eller har været begrænset til korte tidsrum. Regelmæssige ophold af gennemsnitlig varighed, som den tyrkiske arbejdstager har haft i sit hjemland, fortolkes som tegn på en endnu (for) stor tilknytning til dette land, men da samliv endnu ikke er muligt i Danmark, kan det ægteskabelige liv eller familielivet kun opretholdes – selv om det kun finder sted fra tid til anden – gennem hyppige rejser inden for rammerne af, hvad der er foreneligt med de krav, som arbejdslivet i Danmark stiller til den tyrkiske arbejdstager.

Endvidere er de kriterier, de administrative myndigheder tager i betragtning, ifølge den danske regering hverken absolutte eller kumulative. Intet kriterium er afgørende i sig selv. Disse kriterier kan også være upræcise. Hvis arbejdstageren f.eks. er kommet til Danmark »på et sent tidspunkt«, dvs. »som 12-13-årig eller senere«, kræves det, at han eller hun har opholdt sig dér i mindst 12 år, men dette tidsrum kan være kortere i tilfælde af uddannelse eller arbejde i Danmark, dog på betingelse af, at arbejdet har haft en særlig karakter, hvorfor tilknytningskravet kan opfyldes af en arbejdstager, som har været beskæftiget i 4-5 år. Beskæftigelsen i et arbejde skal dog have varet 7-8 år, hvis arbejdet ikke anses for at bidrage til arbejdstagerens integration i Danmark. Dette efterlader et indtryk af en vis ulæselighed for ansøgeren og overlader i sidste instans de administrative myndigheder et vidt skøn, når der skal træffes en afgørelse. Det af Domstolen opstillede krav, hvorefter myndighederne skal træffe afgørelse på grundlag af præcise kriterier, forekommer efter generaladvokaten mening ikke at være opfyldt.

Med hensyn til den såkaldte »gift, skilt og gift igen«-situation har Østre Landsret ret anført, at der er tale om en ufravigelig formodning, som udelukker enhver hensyntagen til ægtefællernes personlige forhold og mulighed for at blive integreret, og som giver anledning til en praksis, hvorefter der næsten systematisk gives afslag på opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring. Hvis det forholder sig således, mener generaladvokaten, at formodningen i sig selv strider imod Domstolens praksis. Ifølge den danske regering fortolkes den dog kun som et tegn, der taler stærkt imod, at der foreligger stor tilknytning til Danmark. Selv hvis praksis skulle være mindre drastisk end fremstillet af Østre Landsret, finder Generaladvokaten det vanskeligt at forstå, hvilken konkret forbindelse der er mellem en sådan »gift, skilt og gift igen«-situation og målet om vellykket integration og/eller effektiv styring af migrationsstrømme. Hvis de danske myndigheder i relation til en sådan situation nærer mistanke om omgåelse af loven, fordi det fornyede ægteskab giver dem anledning til at betvivle oprigtigheden af det ægteskab, som har gjort det muligt for arbejdstageren at opnå opholdstilladelse, bør mistanken underbygges af konkrete oplysninger vedrørende B. Under alle omstændigheder fremgår det ikke af sagens akter, at den danske regering generelt, eller specifikt for så vidt angår ægteparret A og B, har godtgjort, at der er en forbindelse mellem »gift, skilt og gift igen«-situationen og en påviselig omgåelse. Selv om der blot er tale om en formodning, kan dens eksistensberettigelse derfor diskuteres.

Endelig anfører generaladvokaten, at størstedelen af de kriterier, som lægges til grund, i sig selv er temmelig irrelevante for spørgsmålet om vellykket integration i det danske samfund af den tyrkiske arbejdstagers ægtefælles eller af det ægtepar, den pågældende danner med denne arbejdstager, hvilket er det første af de påberåbte tvingende almene hensyn. Han mener ikke, at der behøver at være et modsætningsforhold mellem at bevare en stærk tilknytning til sit hjemland og at kunne integrere sig i værtsmedlemsstaten. Desuden bygger de kriterier, som danner grundlag for de danske myndigheders vurdering, for størstedelens vedkommende på forhold, som ægtefællen ikke har nogen indflydelse på (såsom fødested, stedet for skolegang, familiemæssige bånd mv.). De gør det hverken muligt at fastslå, hvad der fører til manglende integration, eller at forudsige, om integrationen vil lykkes. De er i realiteten nærmest neutrale i denne henseende. Efter hans opfattelse ville det i højere grad være i overensstemmelse med det forfulgte formål at fastsætte positive fremtidsrettede krav til ansøgerne, som f.eks. en forpligtelse til at nå et vist niveau af kendskab til det danske sprog og samfund inden for en frist, der var fastsat til et rimeligt tidspunkt efter tilladelsen til familiesammenføring.

Med hensyn til det andet påberåbte tvingende almene hensyn, dvs. effektiv styring af migrationsstrømme, har generaladvokaten også vanskeligt ved at se nogen logisk forbindelse mellem de forskellige kriterier, som lægges til grund, og det forfulgte formål. Hvad antages det nærmere bestemt, at sagsøgerens fødested, det sprog, hvorpå den pågældende kommunikerer med sin ægtefælle, eller det sted, hvor vedkommendes forældre bor, at sige om migrationsstrømmene?

På denne baggrund mener generaladvokaten, at det er fuldstændig klart, at den danske lovgivning er uegnet til at virkeliggøre det forfulgte lovlige formål og går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå det.

Generaladvokaten konkluderer derfor, at en national foranstaltning som den danske, hvorefter det er en betingelse for familiesammenføring af en tyrkisk arbejdstager, som opholder sig lovligt i værtsmedlemsstaten, og den pågældendes ægtefælle, at ægteparrets tilknytning til værtsmedlemsstaten er større end tilknytningen til oprindelsestredjelandet eller ‑landene, udgør en ny restriktion som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, og at en sådan restriktion ikke er begrundet.