EU som en stærkere global aktør

Den 12. september 2018 sagde kommissionsformand Jean-Claude Juncker i sin tale om Unionens tilstand: "Vi skal blive bedre til at tale med én stemme, når det gælder vores udenrigspolitik. Derfor foreslår Kommissionen i dag at gå over til afstemning med kvalificeret flertal på udvalgte områder af udenrigspolitikken. Det drejer sig ikke om alle, men enkelte specifikke områder, blandt andet menneskerettigheder og civile missioner. Det kan lade sig gøre med de nuværende traktater, og jeg mener, at tiden er inde til at gøre brug af den såkaldte passerellebestemmelse, Lissabontraktatens "forsvundne skat", som gør det muligt for os at gå over til kvalificeret flertal."

I dag er Kommissionen kommet med forslag til, hvordan vi kan give EU en større rolle og mere gennemslagskraft på den globale scene. Først og fremmest har kommissionsformanden foreslået, at medlemsstaterne gør brug af de eksisterende EU-regler til at gå fra enstemmighed til kvalificeret flertal, når der stemmes om visse dele af EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det vil gøre EU til en stærkere global aktør, som i højere grad er i stand til at præge verdens begivenheder og påtage sig internationale forpligtelser.

Kommissionen har udvalgt tre specifikke områder, hvor kvalificeret flertal kan bruges til at sikre, at EU i højere grad udbreder sine værdier globalt, forsvarer sine interesser og træffer hurtige beslutninger om at 1) reagere kollektivt på overtrædelse af menneskerettighederne, 2) indføre effektive sanktioner og 3) iværksætte og lede civile sikkerheds- og forsvarsmissioner.

Vi skal udnytte potentialet i traktaterne

Gennem årene har medlemsstaterne med en række traktatændringer bevæget sig i retning af at træffe flere og flere beslutninger med kvalificeret flertal. Men to traktatbestemmelser, der giver mulighed for mere fleksibilitet i spørgsmål om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, bliver stort set ikke brugt. Det drejer sig om artikel 31, stk. 2 og 3, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), hvis store potentiale indtil nu har været uudnyttet. I vores komplekse, kommunikerende og konfliktfyldte verden er tiden nu inde til at benytte de midler, EU allerede har, til at beskytte borgerne, forsvare de fælles interesser og sikre stabilitet i nabolandene og på resten af kloden.

Selv om EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er blevet markant styrket i de seneste år, er der stadig nogle tilfælde, hvor kravet om enstemmighed lægger hindringer i vejen for, at EU-landene kan nå til enighed og handle hurtigt og beslutsomt. Kommissionen har derfor udpeget konkrete områder, hvor EU's handlekraft virkelig kan forøges. I den meddelelse, som Europa-Kommissionen fremlægger i dag, beskriver vi, hvor Rådet kan udnytte potentialet i de eksisterende traktater til at udvide brugen af afstemning med kvalificeret flertal, samtidig med at EU's konsensusskabende kultur bevares. En mere effektiv beslutningsproces i udenrigspolitikken bliver desuden endnu mere afgørende, efterhånden som der i fremtiden kommer flere lande med i EU.

Helt konkret vil Kommissionen på topmødet i Sibiu den 9. maj 2019 opfordre Europas ledere til at vedtage at en bredere anvendelse af afstemning med kvalificeret flertal om visse fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiske sager. Den udvidede brug kan ske ved at anvende artikel 31, stk. 3, i TEU, den såkaldte passerellebestemmelse, ifølge hvilken Det Europæiske Råd, i spørgsmål der vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, (med enstemmighed) kan give Rådet beføjelse til at anvende kvalificeret flertal. Disse spørgsmål omfatter:

1. Holdninger til menneskerettighedsspørgsmål i internationale fora
2. Afgørelser om indførelse af sanktionsordninger
3. Afgørelser om civile missioner i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Afstemning med kvalificeret flertal styrker EU og medvirker til at skabe konsensus

På andre områder, hvor kvalificeret flertal er hovedreglen – især inden for handelspolitikken – viser erfaringerne, at det ikke blot styrker EU's rolle som global aktør, men også effektiviserer beslutningsprocessen. Udsigten til en afstemning med kvalificeret flertal er et stærkt incitament for medlemsstaterne til at arbejde målrettet på at nå til enighed. Konsensus betyder desuden, at medlemsstaterne i højere grad føler, at det er en beslutning, de har været med til at tage.

Dertil kommer, at traktaten har en række skræddersyede garantier, der skal beskytte medlemsstaternes grundlæggende interesser og beføjelser inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik: afgørelser, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet, er ikke omfattet af afstemning med kvalificeret flertal (artikel 31, stk. 4, i TEU). Endelig er der i artikel 31, stk. 2, i TEU en "nødbremse", der gør det muligt for en medlemsstat at gøre indsigelse mod, at en afgørelse træffes med kvalificeret flertal, hvis den af "vitale, nærmere anførte årsager, der vedrører den nationale politik" er imod det.

Baggrund

Beslutninger på følgende politikområder bliver systematisk vedtaget med enstemmighed: beskatning, social sikring, nye landes optagelse i EU, operationelt politisamarbejde og den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det sker også, selv om traktaterne giver mulighed for at anvende mere fleksible beslutningsprocedurer.

Traktaten om Den Europæiske Union giver mulighed for at overgå fra den almene regel om enstemmighed, der hidtil har været anvendt til at træffe afgørelser i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, til beslutningstagning med kvalificeret flertal. TEU's artikel 31, stk. 2, giver allerede Rådet ret til at træffe afgørelse med kvalificeret flertal i visse forud fastsatte tilfælde. Den særlige passerellebestemmelse for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i artikel 31, stk. 3, i TEU giver Det Europæiske Råd beføjelse til, også i spørgsmål der vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, at anvende beslutningstagning med kvalificeret flertal, hvis medlemsstaterne enstemmigt beslutter sig for det. Begge disse traktatbestemmelser afspejler den holdning, at man gradvist kan gå over til at basere en effektiv, rettidig og troværdig fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik på kvalificeret flertal frem for enstemmighed, i hvert fald på udvalgte områder.

Som det slås fast i Romerklæringen fra 2017, der blev vedtaget i forbindelse med 60-årsdagen for Romtraktaten, er behovet for et stærkt EU større end nogensinde før. For at gøre EU til en stærkere global aktør med større gennemslagskraft foreslog kommissionsformand Juncker i sin tale om Unionens tilstand 2017 "at undersøge, hvilke udenrigspolitiske beslutninger, der kunne flyttes over fra afstemning med enstemmighed til afstemning med kvalificeret flertal". Den tyske forbundskansler Angela Merkels og den franske præsident Emmanuel Macrons Mesebergerklæring fra juni 2018 om fornyelse af Europas løfter om sikkerhed og velstand havde også et stærkere EU som mål. Her opfordrer de til at "se på nye metoder til at gøre beslutningstagningen hurtigere og mere effektiv i vores fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik" og "se på mulighederne for at bruge flertalsvedtagelser i udenrigs- og sikkerhedspolitiske sager som led i en større debat om flertalsvedtagelser i EU-politikkerne".

BILAG: Artikel 31 i TEU

1. Afgørelser i henhold til dette kapitel [KAPITEL 2 – SÆRLIGE BESTEMMELSER OM DEN FÆLLES UDENRIGS- OG SIKKERHEDSPOLITIK] tages af Det Europæiske Råd og Rådet med enstemmighed, medmindre andet er fastsat i dette kapitel. Der kan ikke vedtages lovgivningsmæssige retsakter.

Hvis et medlem af Rådet afholder sig fra at stemme i forbindelse med afstemninger, kan medlemmet kvalificere sin stemmeundladelse ved at afgive en formel erklæring i henhold til dette afsnit. I så fald er det pågældende medlem ikke forpligtet til at anvende afgørelsen, men accepterer, at afgørelsen forpligter Unionen. Under udvisning af gensidig solidaritet afholder den pågældende medlemsstat sig fra enhver handling, som vil kunne komme i konflikt med eller hindre en handling fra Unionens side på grundlag af den pågældende afgørelse, og de øvrige medlemsstater respekterer dens holdning. Hvis de medlemmer af Rådet, der på denne måde knytter en erklæring til deres stemmeundladelse, udgør mindst en tredjedel af medlemsstaterne med tilsammen mindst en tredjedel af Unionens befolkning, er afgørelsen ikke vedtaget.

2. Uanset stk. 1 træffer Rådet afgørelse med kvalificeret flertal,

når det vedtager afgørelser, der fastlægger en EU-aktion eller en EU-holdning på grundlag af en afgørelse truffet af Det Europæiske Råd vedrørende Unionens strategiske interesser og mål som nævnt i artikel 22, stk. 1

når det vedtager en afgørelse, der fastlægger en EU-aktion eller en EU-holdning, på forslag af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik efter en specifik anmodning fra Det Europæiske Råd fremsat på dettes eget initiativ eller på initiativ af den højtstående repræsentant

når det træffer afgørelse om iværksættelse af en afgørelse, der fastlægger en EU-aktion eller en EU-holdning

når det udpeger en særlig repræsentant i henhold til artikel 33.

Hvis et medlem af Rådet erklærer, at det af vitale, nærmere anførte årsager, der vedrører den nationale politik, agter at stemme imod vedtagelsen af en afgørelse, der skal træffes med kvalificeret flertal, finder der ikke afstemning sted. Den højtstående repræsentant søger i tæt samråd med den pågældende medlemsstat at opnå en løsning, som den kan acceptere. Hvis der ikke opnås et resultat, kan Rådet med kvalificeret flertal anmode om, at sagen henvises til Det Europæiske Råd med henblik på en enstemmig afgørelse.

3. Det Europæiske Råd kan med enstemmighed vedtage en afgørelse om, at Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal i andre tilfælde end dem, der er nævnt i stk. 2.

4. Stk. 2 og 3 gælder ikke for afgørelser, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet.

5. I procedurespørgsmål træffer Rådet afgørelse med et flertal af medlemmernes stemmer.